美国加密法规面临的竞争优先事项

在 2022 年 1 月 24 日拍摄的这张插图中，比特币和以太坊的加密货币以美元表示。（REUTERS/Dado Ruvic/Illustration）

由于拜登政府最近几个月一直在努力制定加密货币法规，美国政府发现自己陷入了两个极端：不愿积极阻止加密货币交易，因为害怕限制一个不断增长且可能有利可图的行业，但也决心不完全放弃警务非法加密货币支付并追究其在网络犯罪生态系统中的作用。在最近的一次 行政命令 和随后 战略文件，拜登总统已承诺支持加密货币的发展并限制其非法使用，这是美国长期以来在数字货币方面难以实现的两个目标。拜登政府在其行政命令中明确表明，美国政府多么希望双管齐下，吹捧虚拟货币对“负责任的金融创新”的潜在好处以及它们对消费者、投资者和“金融稳定和金融体系完整性。”该行政命令扩展到所有数字资产——不仅仅是加密货币——包括其他仅以数字形式存在的财产，例如不可替代的代币。但在所有形式的数字资产中，加密货币是存在最大安全风险以及最大潜在经济利益的一种。

在过去的一年中，由于虚拟货币本身的波动性以及对犯罪类型的日益关注，美国政府在鼓励创业型加密货币企业和阻止利用加密货币的犯罪活动之间取得的平衡似乎有所改变由这些货币启用。特别是，美国似乎越来越有兴趣制定可以对海外犯罪企业产生全球影响的国内加密货币政策，包括制裁 加密货币交易所 和 个人加密货币钱包， 也 恢复加密货币支付 犯罪分子.虽然这些是对美国个人和公司行为的限制，但它们最终针对的是海外犯罪活动，使这些外国行为者更难从国际网络犯罪中获利。现在说这些最近的措施是否有效或可执行，或者是否可以扩大规模以应对加密货币带来的挑战的全部范围还为时过早。但很明显，它们标志着美国加密货币监管历史上的重要一步，即政府在打击犯罪虚拟货币企业方面的积极性以及它本身进入虚拟货币领域的意愿有多大。一种潜在的中央银行数字货币（CBDC）。

制裁、逮捕和赎金回收

很少有国家擅长制定和执行明确的数字货币监管法规，但即使以非常模糊且执行不力的监管领域的标准来看，美国在定义要推广的政策以及要推广的政策方面都举步维艰。这些政策的目标应该是。例如，中国通过以下方式对加密货币采取强硬立场 禁止 所有虚拟货币交易，希望打击网络犯罪和欺诈，同时开始 推出国家支持的区块链服务网络.相比之下，萨尔瓦多政府 制成 比特币是一种法定货币，要求所有企业接受加密货币作为支付方式，并创建一个 $1.5 亿的信托，以促进比特币和美元之间的转换。美国通过将许多现有的金融法规扩展到美国的加密货币市场，在很大程度上消除了差异。了解你的客户法律和反洗钱政策和程序多年来一直适用于美国的加密货币交易所，但这些措施并没有起到阻止人们简单地利用其他国家的交易所进行非法交易的作用。

作为回应，美国政府加大了在法庭上打击网络犯罪的力度，并没收了据称作为犯罪计划的一部分获得的虚拟货币。也许这项努力最引人注目的成功故事是去年扣押了 $440 万赎金中的 63.7 个比特币，或大约 $230 万 有薪酬的 由 Colonial Pipeline 向黑客入侵公司系统并削弱东海岸的燃料供应。司法部的 公告 扣押的细节很少——例如，联邦调查局是如何获得犯罪分子一直在使用的一个比特币钱包的私钥的——但官方的言论却强调了这次扣押如何标志着犯罪分子可以终结的时代的结束。使用虚拟货币不受惩罚。 “联邦调查局没有任何地方可以隐藏非法资金，”联邦调查局副局长保罗·阿巴特说。

这意味着这不是一次性的成功，而是对加密货币交易进行更严格监管的时期的开始，这将导致未来类似的此类扣押。不到一年后，即 2022 年 2 月，司法部 被捕 纽约的已婚夫妇 Ilya Lichtenstein 和 Heather Morgan 因 2016 年从交易所 Bitfinex 被盗的大约 $45 亿加密货币洗钱，并查获了超过 $36 亿被盗加密货币。对于执法部门来说，从非法获得的加密货币收益中扣押的数额非常大——相比之下，Colonial Pipeline 赎金的追回部分仅为 $230 万，而其他几个追回的赎金和加密货币的数额要小得多， $500,000左右.相比之下，最近交易所币安的违规行为导致 亏损$5.7亿.由于对这些网络犯罪的总体成本知之甚少，因此很难确切说明哪些部分被盗或勒索的加密货币付款已被追回，但追回的金额可能仍然是犯罪加密货币整体池中相对较小但不断增长的一部分资金。同时，Bitfinex 资金的回收表明，执法部门可能会成功地针对一些最重要或规模最大的犯罪分子进行调查。

加密货币监管取得进展的最有希望的迹象不在于执法部门努力抓捕网络犯罪分子并收回他们的非法利润，而在于财政部首先努力让他们更难获得这些利润。 2021 年 9 月 21 日，财政部 宣布 它首次对虚拟货币交易所实施制裁，并阻止了与俄罗斯 Suex 交易所的交易。据财政部称，Suex 上超过 40% 的交易与犯罪活动有关，通过切断与美国金融系统的交易所，该部门旨在让在线犯罪分子更难处理交易。当然，绕过这些限制很简单——只需转向未经批准的交易所——因此，这种策略起作用的唯一方法是让美国政府持续监控犯罪分子所依赖的交易所并更新他们的黑名单。因此，在 Suex 制裁后不到两个月的 2021 年 11 月 8 日，财政部跟进了 更多制裁，这次针对的是虚拟货币交易所Chatex，另一个与Suex挂钩的俄罗斯交易所，以及Chatex的三个供应商。然后，在 2022 年 4 月，财政部 添加 在确定由 Garantex 处理的超过 $1 亿交易与非法行为者和非法在线市场有关之后，在俄罗斯运营的第三家交易所 Garantex 被列入名单。 2022 年 5 月，财政部更进一步， 受制裁的 虚拟货币混合器 Blender.io 帮助包括朝鲜在内的参与者混淆了他们的非法加密货币活动，方法是将来自不同虚拟货币交易的资金混合在一起，然后将这些资金转移给最终接收者，从而使交易更难追踪。

美国是否可以使受制裁的加密货币中介机构名单保持最新和足够全面以真正减少海外网络犯罪的利润还有待观察，但这是他们第一次追求一种实际上可能有的战略成功的机会。成功将意味着犯罪分子必须花费实时和精力来识别和转移到新的中介组织，包括交易所和混币器，以便从美国受害者那里获得付款和赎金。因此，如果勒索软件攻击的速度放缓，或转移到非美国目标，或者受害者经常被要求通过受制裁的实体付款，这表明这种方法可能会有效地防止犯罪分子接收付款或寻找组织帮助他们处理此类付款。

推动美国央行数字货币

在过去一年中，这些针对加密货币的更激进的制裁和监管努力与呼吁美国开发中央银行数字货币 (CBDC) 的呼声同时发生。在 2022 年 3 月的行政命令中，拜登总统将此列为与打击加密货币网络犯罪同等重要的优先事项，并写道：“我的政府将最紧迫的研究和开发工作放在了联合政府的潜在设计和部署选项中。国家CBDC。”但该行政命令也承认，美国 CBDC 的开发仍处于相对早期阶段，并鼓励美联储“继续其正在进行的 CBDC 研究、试验和评估”，而不是承诺具体的时间表或实施。与加密货币不同，CBDC 旨在集中、发行，并且在某些情况下，由中央银行直接管理，而不是公共的、分散的区块链。鉴于中央银行的支持，CBDC 可能会比其他加密货币（如比特币）更直接地与稳定币竞争，而这些加密货币并未与参考资产挂钩。理想情况下，CBDC 将提供加密货币的一些好处——快速交易、创新、金融包容性——同时也像稳定币一样抵消一些风险，例如波动性、犯罪活动和能源密集型采矿。

开发 CBDC 的部分原因是各国政府希望用一种旨在符合现有金融体系和法规的虚拟货币形式取代加密货币。但是很难想象许多被比特币或以太坊的去中心化区块链设计所吸引的加密货币用户想要使用像 CBDC 这样的东西。很大程度上取决于 这些设计的细节——这些货币的中心化程度、匿名性、可追溯性、易受欺诈性——在早期阶段很难确定谁（如果有的话）想要使用这种国家支持的虚拟货币，如果有的话，会有什么好处任何，他们将提供超越现有形式的货币。迄今为止，中国是受灾最多的国家 积极承诺 CBDC 的发展，部分原因可能是它决心在加密货币领域消灭任何私营部门的竞争对手。

如果警务工作和交易所制裁代表美国试图通过更积极的政策措施来消除加密货币的负面影响，那么推动 CBDC 试点项目似乎是为了试图保留虚拟货币本应提供的一些潜在利益.其中许多好处，特别是金融包容性和没有银行账户的人更容易获得货币，已经 证明在很大程度上难以捉摸.似乎从加密货币中获得最大收益的人不是没有银行账户，而是那些容易获得资金并且能够将加密货币视为投资而不是将其用作支付所需费用的手段的企业家。在这方面，开发 CBDC 与其说是替代加密货币的一种手段，不如说是试图兑现它们对更多人的一些尚未实现的承诺。

也有显着 对隐私和安全的担忧 与 CBDC 相关联。例如，中央银行可能决定实施 CBDC，以便他们了解个人的支出决定和支付历史。这是一个特别担心的威权政府，他们可能将 CBDC 视为对其人口进行监视的机会，尽管许多中央银行， 包括美联储，已承诺采用中间 CBDC 模型，通过结合强大的加密和中间人保护用户的隐私，中间人将保护数据不被政府直接访问。但是，由于许多国家尚未决定实施其 CBDC，因此保护这些数据的确切机制——以及在什么情况下谁可以访问它——仍然模糊不清。

美国央行行长们似乎意识到了这些担忧。 “虽然从用户那里收集的个人身份信息 (PII) 的水平会因实施而有很大差异，但通用 CBDC 可能涉及敏感 PII 和有关用户金融交易的信息的收集和存储。鉴于此信息的敏感性，参与实施 CBDC 的中央银行和其他机构需要确保安全地保存此信息，以防止因 PII 被盗以及未经授权的信息披露而导致的欺诈和盗窃对消费者造成伤害， ” 美联储 观察到的 在二月份的一篇博文中。但正如该声明所暗示的那样，美国银行家并没有更接近于弄清楚如何准确地减轻这些风险，或者“安全地”持有这些信息意味着什么。

1. 加密货币的兴起表明，在新货币的背景下执行现有的金融法规以及预测这些新货币将如何使用以及由谁使用是多么困难。这不是放弃所有新形式货币的理由，而是谨慎对待它们并注意滥用和非法活动机会的理由。这也是对 CBDC 实际能够提供哪些类型的好处缺乏信心的一个原因，特别是因为其中许多可能通过其他方式解决， 不太激进的变化 现有的金融机构和工具。

加密货币监管的前进方向

监管机构花了数年时间才承认并解决这样一个事实，即要求美国的加密货币交易所遵守有关收集客户信息和防止洗钱的某些要求，这对主要是国际网络犯罪行业的影响微乎其微。即使经过 10 年旨在弄清楚如何有效监管加密货币的努力，由于国际法规的不一致以及犯罪分子可以轻松创建新的加密货币钱包和账户，美国和其他国家仍在努力执行自己的法规当他们成为执法目标时。过去几年明显的积极发展表明，美国政府在利用其可支配的全方位监管机制方面取得了长足的进步，不仅针对犯罪分子，而且针对支持他们的基础加密货币基础设施，包括交易所和混币器。这种针对恶意加密货币中介的方法可能被证明是有效的，但在很大程度上取决于这些已知与犯罪分子有关的中介名单的更新速度以及犯罪分子寻找可与之合作的替代公司的难度。

理想情况下，加密货币监管将分两个阶段推进。第一阶段将强调控制加密货币流向犯罪分子的重要性，方法是维护最新的受制裁中介名单，并为美国个人和公司提供简单而明确的指示，以了解他们是否与任何此类机构开展业务。外国公司。同时，需要对这些努力是否真正减少流向犯罪企业的非法资金进行大规模分析，以了解这些措施的总体影响。通过将政府资源集中在监管加密货币中介机构并衡量这些监管工作的影响，监管机构可以更好地了解是否存在合法使用加密货币作为金融普惠工具的可行途径。

决策的第一阶段的衡量部分将为第二阶段提供信息。如果这些衡量工作表明执法部门已经成功遏制了非法加密货币流动，那么这将是一个强烈的信号，向政府发出推进 CBDC 计划的强烈信号，因为虚拟货币的非法使用可以得到有效控制。然而，如果第一阶段的衡量工作表明，在阻止虚拟货币的犯罪使用方面几乎没有或没有取得任何进展，这将表明引入这些货币的新形式的风险有多大。在这种情况下，明智的做法是，在了解如何最好地控制盗窃、欺诈和敲诈勒索之前，美国政府将重点放在新的执法途径上，然后再采取措施实施 CBDC。即使针对海外交易所和其他强大中介机构实施制裁的新举措开始获得一些动力，监管机构在处理加密货币之前谨慎谨慎地引入新货币是明智的。美国长期以来一直专注于促进虚拟货币的积极性和打击其非法使用，但至少在目前，在为网络犯罪分子开辟新的机会之前，关注后者可能是有意义的。另一种货币。

约瑟芬沃尔夫 是网络安全政策副教授，自 2019 年以来一直与塔夫茨大学弗莱彻学院合作。

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