De konkurrerande prioriteringarna för amerikanska kryptoregleringar

Representationer av kryptovalutorna Bitcoin och Ethereum är placerade på amerikanska dollar i denna illustration tagen, 24 januari 2022. (REUTERS/Dado Ruvic/Illustration)

Eftersom Biden-administrationen har arbetat under de senaste månaderna för att utveckla regler för kryptovaluta, befinner sig den amerikanska regeringen fångad mellan två ytterligheter: ovillig att aktivt blockera kryptovalutatransaktioner av rädsla för att begränsa en växande och potentiellt lukrativ industri men också fast besluten att inte ge upp helt och hållet på polisarbetet. illegala kryptovalutabetalningar och att gå efter deras roll i cyberbrottslighetens ekosystem. I en nyligen verkställande order och efterföljande strategidokument, president Biden har lovat att både stödja utvecklingen av kryptovalutor och att begränsa deras illegala användning, två mål som USA länge har kämpat för att förena när det kommer till digitala pengar. Och Biden-administrationen klargjorde i sin verkställande order hur mycket den amerikanska regeringen vill ha det åt båda hållen, och lyfte fram de potentiella fördelarna med virtuella valutor för "ansvarig finansiell innovation" såväl som de risker de utgör för konsumenter, investerare och "finansiell stabilitet och finansiellt systemintegritet." Den verkställande ordern sträckte sig till alla digitala tillgångar – inte bara kryptovalutor – inklusive annan egendom som endast existerar i digital form, såsom icke-fungibla tokens. Men av alla former av digitala tillgångar är kryptovalutor den typ som utgör de största säkerhetsriskerna, såväl som de största potentiella ekonomiska fördelarna.

Under det senaste året tycks balansen som gjorts av den amerikanska regeringen mellan att uppmuntra entreprenöriella kryptovalutasatsningar och att avskräcka kriminella aktiviteter som utnyttjar kryptovalutor ha förändrats något, både på grund av de virtuella valutornas volatilitet såväl som den växande oron över typerna av brott. aktiveras av dessa valutor. I synnerhet verkar USA allt mer intresserade av att utveckla inhemska kryptovalutapolicyer som kan ha en global inverkan på utländska kriminella företag, inklusive sanktioner kryptovaluta utbyten och individuella kryptovaluta plånböcker, såväl som återvinna kryptovalutabetalningar gjort till brottslingar. Även om dessa är restriktioner för amerikanska individers och företags beteende, är de i slutändan inriktade på utomeuropeiska kriminella operationer och gör det svårare för dessa utländska aktörer att dra nytta av internationell cyberbrottslighet. Det är för tidigt att säga om dessa senaste åtgärder kommer att vara effektiva eller verkställbara eller om de kan skalas upp för att ta itu med hela omfattningen av de utmaningar som kryptovalutor utgör. Men det är tydligt att de markerar ett betydande steg framåt i historien om USA:s kryptovalutareglering när det gäller hur aggressiv regeringen är villig att vara när det gäller att gå efter kriminella virtuella valutaföretag och även hur villig den är att gå in i själva den virtuella valutan med en potentiell centralbanks digital valuta (CBDC).

Sanktioner, arresteringar och återkrav av lösen

Få länder har utmärkt sig när det gäller att skriva och genomdriva tydliga regler som styr digitala valutor, men även enligt standarden för ett djupt tvetydigt och dåligt upprätthållet regleringsområde har USA kämpat när det gäller att definiera inte bara vilken politik som ska främjas utan också vad målen för denna politik bör vara. Kina har till exempel tagit en stark hållning mot kryptovalutor genom att förbud alla transaktioner av virtuella valutor i hopp om att slå ner på cyberbrottslighet och bedrägeri, och det har samtidigt börjat rullar ut ett statligt stödet blockchain-tjänstnätverk. El Salvadors regering har däremot gjort det gjord Bitcoin en form av lagligt betalningsmedel som kräver att alla företag accepterar kryptovalutan som betalning och skapar ett $150 miljoner förtroende för att underlätta konverteringar mellan Bitcoin och dollar. USA har till stor del delat upp skillnaden genom att utöka många befintliga finansiella regleringar till kryptovalutamarknaden i USA. Känn din kunds lagar och anti-penningtvättspolicyer och förfaranden har tillämpats på amerikanska kryptovalutabörser i åratal, men dessa åtgärder har inte gjort mycket för att hindra människor från att helt enkelt använda utbyten i andra länder för sina olagliga transaktioner.

Som svar har den amerikanska regeringen ökat sina ansträngningar för att bekämpa cyberbrottslighet i domstol och att beslagta virtuella valutor som påstås ha erhållits som en del av kriminella system. Den kanske främsta framgångssagan för detta försök var beslagtagandet förra året av 63,7 bitcoins, eller ungefär $2,3 miljoner, av lösensumman på $4,4 miljoner. betalas av Colonial Pipeline till hackare som trängde in i företagets system och förlamade tillgången på bränsle till östra kusten. Justitiedepartementets meddelande av beslaget var lätta på detaljer – exakt hur FBI hade erhållit den privata nyckeln till en av bitcoin-plånböckerna som brottslingarna hade använt, till exempel – men tung officiell retorik om hur detta beslag signalerade slutet på en era då brottslingar kunde använda virtuella valutor ostraffat. "Det finns ingen plats utanför räckhåll för FBI att dölja olagliga medel", sa FBI:s biträdande direktör Paul Abbate.

Innebörden var att detta inte var en engångsframgång utan istället början på en period av mycket mer seriös övervakning av kryptovalutatransaktioner som skulle resultera i liknande sådana beslag i framtiden. Mindre än ett år senare, i februari 2022, justitiedepartementet arresterad det gifta paret Ilya Lichtenstein och Heather Morgan i New York för att ha tvättat cirka $4,5 miljarder i kryptovaluta som stulits från börsen Bitfinex 2016 och beslagtagit mer än $3,6 miljarder i stulen kryptovaluta. Det är en ovanligt stor summa för brottsbekämpande myndigheter att lägga beslag på illa anskaffade kryptovalutavinster — som jämförelse uppgick den återvunna delen av Colonial Pipeline-lösensumman till endast $2,3 miljoner och flera andra återvunna lösensummor och kryptovalutasummor har varit mycket mindre, runt $500.000. Som jämförelse resulterade det senaste intrånget i utbyte Binance i förluster på $570 miljoner. Även om det är svårt att säga exakt vilken del av stulna eller utpressade kryptovalutabetalningar som har återvunnits eftersom mycket lite är känt om de totala kostnaderna för dessa cyberbrott, förblir de återvunna summorna förmodligen en relativt liten – men växande – del av den totala poolen av kriminell kryptovaluta medel. Samtidigt tyder hämtningen av Bitfinex-medlen på att brottsbekämpning framgångsrikt kan rikta in sig på några av de viktigaste eller storskaliga brottslingarna med sina utredningar.

De mest lovande tecknen på framsteg för reglering av kryptovaluta ligger inte i brottsbekämpande ansträngningar för att fånga cyberbrottslingar och ta tillbaka deras olagliga vinster, utan istället i ansträngningar från finansdepartementet för att göra det svårare för dem att ta emot dessa vinster i första hand. Den 21 september 2021, finansdepartementet meddelat dess första sanktioner någonsin mot en virtuell valutaväxling och blockerade transaktioner med den Ryssland-baserade Suex-börsen. Enligt finansdepartementet var mer än 40% av transaktioner på Suex associerade med brottslig verksamhet, och genom att avbryta utbytet från det amerikanska finanssystemet syftade departementet till att göra det svårare för onlinebrottslingar att behandla transaktioner. Naturligtvis är det enkelt att kringgå dessa restriktioner – skift bara till ett icke-sanktionerat utbyte – så det enda sättet för denna strategi att fungera var för den amerikanska regeringen att kontinuerligt övervaka vilka utbyten brottslingar litade på och uppdatera sin blockeringslista. Så det var ett lovande tecken när finansdepartementet den 8 november 2021, mindre än två månader efter Suex-sanktionerna, följde upp med fler sanktioner, denna gång riktad mot den virtuella valutabörsen Chatex, en annan rysk börs kopplad till Suex, samt tre av Chatex leverantörer. Sedan, i april 2022, finansdepartementet Lagt till en tredje börs som är verksam i Ryssland, Garantex, till listan, efter att ha fastställt att mer än $100 miljoner i transaktioner bearbetade av Garantex var associerade med illegala aktörer och illegala onlinemarknader. I maj 2022 gick Treasury ett steg längre och sanktionerad virtuell valutamixer Blender.io som hjälpte aktörer inklusive Nordkorea att fördunkla sin illegala kryptovalutaaktivitet genom att blanda ihop pengar från olika virtuella valutatransaktioner innan de överförde dessa medel till sina slutliga mottagare, vilket gjorde transaktionerna svårare att spåra.

Det återstår att se om USA kan hålla den listan över sanktionerade kryptovaluta-förmedlare uppdaterad och tillräckligt omfattande för att sätta en rejäl buckla i utländska cyberbrottsvinster, men för första gången följer de en strategi som faktiskt kan ha en chans att lyckas. Framgång skulle innebära att brottslingar måste lägga ner realtid och ansträngning för att identifiera och flytta till nya förmedlande organisationer, inklusive utbyten och mixers, för att ta emot betalningar och lösensummor från amerikanska offer. Så om frekvensen av ransomware-attacker saktade eller flyttades till icke-amerikanska mål, eller om offren rutinmässigt ombads göra betalningar via sanktionerade enheter, skulle det tyda på att detta tillvägagångssätt effektivt kan förhindra brottslingar från att ta emot betalningar eller hitta organisationer som skulle hjälpa dem att hantera sådana betalningar.

Strävan efter en digital valuta från centralbanken i USA

Dessa mer aggressiva sanktioner och polisinsatser riktade mot kryptovalutor under det senaste året har inträffat tillsammans med en uppmaning till USA att utveckla en digital centralbanksvaluta (CBDC). I den verkställande ordern från mars 2022 utropade president Biden detta som en prioritet i paritet med att slå ner på kryptovaluta-aktiverade cyberbrott, och skrev: "Min administration sätter det högsta angeläget på forsknings- och utvecklingsinsatser i de potentiella design- och distributionsalternativen för en United. stater CBDC." Men den verkställande ordern erkände också att utvecklingen av en amerikansk CBDC fortfarande var i ett relativt tidigt skede och uppmuntrade Federal Reserve "att fortsätta sin pågående CBDC-forskning, experiment och utvärdering" snarare än att förbinda sig till en specifik tidslinje eller implementering. Till skillnad från kryptovalutor är CBDC:er avsedda att centraliseras, utfärdas och, i vissa fall, direkt hanteras av centralbanker snarare än offentliga, decentraliserade blockkedjor. Med stöd av en centralbank kan CBDC konkurrera mer direkt med stablecoins än andra kryptovalutor som Bitcoin som inte är knutna till en referenstillgång. Helst skulle CBDC erbjuda några av fördelarna med kryptovalutor – snabba transaktioner, innovation, finansiell inkludering – samtidigt som de, som stablecoins, kompenserar för vissa av riskerna, såsom volatilitet, kriminell aktivitet och energiintensiv gruvdrift.

Ansträngningen att utveckla CBDCs drivs delvis av en önskan från nationella regeringars sida att ersätta kryptovalutor med en form av virtuell valuta som kommer att utformas för att överensstämma med befintliga finansiella system och regelverk. Men det är svårt att föreställa sig att många av användarna av kryptovalutor som drogs till den decentraliserade blockkedjedesignen av Bitcoin eller Ethereum vill använda något som en CBDC. Och så mycket beror på specifikationerna för dessa mönster– Exakt hur centraliserade dessa valutor kommer att vara, hur anonyma, hur spårbara, hur känsliga för bedrägerier – att det är svårt att i detta tidiga skede avgöra vem, om någon, kommer att vilja använda sådana statligt stödda virtuella valutor och vilka fördelar, om alla, kommer de att tillhandahålla utöver befintliga former av valuta. Hittills är Kina det land som har varit flest aggressivt engagerad till utvecklingen av en CBDC, kanske delvis på grund av dess beslutsamhet att slå ut alla konkurrenter från den privata sektorn inom kryptovalutaområdet.

Om polisinsatserna och utbytessanktionerna representerar USA:s försök att gå efter nackdelarna med kryptovalutor genom mer aggressiva politiska åtgärder, verkar satsningen på CBDC-pilotprojekt vara inriktad på att försöka bevara några av de potentiella fördelarna som virtuella valutor var tänkta att ge. . Många av dessa fördelar, särskilt ekonomisk integration och enklare tillgång till valuta för personer utan bank, har visade sig i stort sett svårfångad. De människor som verkar ha tjänat mest på kryptovalutor var inte obankade utan snarare entreprenörer med enkel tillgång till kapital och förmågan att behandla kryptovalutor som investeringar snarare än att använda dem som ett sätt att täcka nödvändiga utgifter. I det avseendet är utvecklingen av CBDC:er kanske inte så mycket ett sätt att ersätta kryptovalutor som ett försök att göra upp en del av deras ännu orealiserade löfte för en större grupp människor.

Det finns också betydande oro kring integritet och säkerhet kopplade till CBDC. Till exempel kan centralbanker besluta att implementera CBDC på ett sådant sätt att de har insikt i individers utgiftsbeslut och betalningshistorik. Detta är en särskild rädsla för att auktoritära regeringar som kan se CBDC som en möjlighet att bedriva övervakning av sin befolkning, även om många centralbanker, inklusive US Federal Reserve, har förbundit sig till förmedlade CBDC-modeller som skulle skydda användarnas integritet genom en kombination av stark kryptering och mellanhänder som skulle skydda data från att nås direkt av regeringen. Men de exakta mekanismerna genom vilka denna data skulle skyddas – såväl som vem som skulle ha tillgång till den under vilka omständigheter – förblir oklara eftersom många länder ännu inte har beslutat om implementeringen av sina CBDC.

Amerikanska centralbanker verkar vara medvetna om dessa farhågor. "Medan nivån på personligt identifierbar information (PII) som samlas in från användare kommer att variera kraftigt beroende på implementeringen, skulle en allmän CBDC sannolikt involvera insamling och lagring av känslig PII och information om användares finansiella transaktioner. Med tanke på känsligheten hos denna information skulle centralbanker och andra institutioner som är involverade i implementeringen av en CBDC behöva se till att denna information förvaras på ett säkert sätt för att förhindra skada på konsumenter från bedrägeri och stöld till följd av stulen PII samt obehörigt röjande av information, " Federal Reserve observerade i ett blogginlägg i februari. Men som det uttalandet antyder, är amerikanska bankirer inte närmare att ta reda på hur man exakt kan minska dessa risker eller vad det skulle innebära att hålla sådan information "tryggt".

1. Uppkomsten av kryptovalutor har visat hur svårt det är både att upprätthålla befintliga finansiella regler i samband med nya valutor och att förutsäga hur dessa nya valutor kommer att användas, och av vem. Det är inte en anledning att avstå från alla nya former av valuta men det är en anledning att närma sig dem försiktigt och med ett öga på möjligheterna till missbruk och olaglig verksamhet. Det är också en anledning att vara mindre säker på vilka typer av fördelar en CBDC realistiskt sett kommer att kunna erbjuda, särskilt eftersom många av dem potentiellt skulle kunna åtgärdas genom andra, mindre radikala förändringar till befintliga finansiella institutioner och instrument.

En väg framåt för reglering av kryptovaluta

Det har tagit år för tillsynsmyndigheter att erkänna och ta itu med det faktum att krav på USA-baserade kryptovalutabörser att följa vissa krav för att samla in information om sina kunder och förhindra penningtvätt har haft minimala effekter på den till stor del internationella cyberbrottsindustrin. Även efter ett decennium av ansträngningar som syftar till att ta reda på hur man kan reglera kryptovalutor på ett effektivt sätt, fortsätter USA och andra länder att kämpa för att upprätthålla sina egna regler på grund av inkonsekvensen av internationella regler och den lätthet med vilken brottslingar kan skapa nya kryptovaluta plånböcker och konton när deras är föremål för brottsbekämpning. Det finns en klart positiv utveckling under de senaste åren som indikerar att den amerikanska regeringen gör framsteg när det gäller att använda hela utbudet av regleringsmekanismer som står till sitt förfogande för att rikta sig mot inte bara brottslingar utan den underliggande kryptovalutainfrastrukturen som stöder dem, inklusive börser och mixers. Detta tillvägagångssätt för att rikta in sig på elakartade kryptovalutaförmedlare kan visa sig vara effektivt, men mycket kommer att bero på hur snabbt dessa listor över mellanhänder som är kända för att vara förknippade med brottslingar kan uppdateras och hur svårt det visar sig för brottslingar att hitta alternativa företag att arbeta med.

Helst skulle regleringen av kryptovaluta gå framåt i två faser. Den första fasen skulle betona vikten av att kontrollera flödet av kryptovalutor till brottslingar genom att upprätthålla uppdaterade listor över sanktionerade mellanhänder och ge amerikanska individer och företag enkla och tydliga instruktioner för hur de ska ta reda på om de gjorde affärer med någon sådan. utländska företag. Samtidigt skulle det behövas en storskalig analys av huruvida dessa ansträngningar faktiskt minskade olagliga finansiella flöden till kriminella företag för att förstå den övergripande effekten av dessa åtgärder. Genom att fokusera statliga resurser på att bevaka kryptovaluta-förmedlare och mäta effekterna av dessa polisinsatser, kan tillsynsmyndigheter få ett bättre grepp om huruvida det finns en gångbar väg framåt för laglig användning av kryptovalutor som ett verktyg för finansiell inkludering.

Mätkomponenterna i denna första fas av politiken kommer att vara underlag för den andra fasen. Om dessa mätinsatser indikerar att brottsbekämpning har lyckats strypa illegala kryptovalutaflöden, då kommer det att vara en stark signal till regeringen att gå vidare med planer för en CBDC eftersom den illegala användningen av virtuella valutor kan kontrolleras effektivt. Men om den första fasens mätinsatser istället tyder på att små eller inga framsteg har gjorts mot att stoppa kriminell användning av virtuella valutor, kommer det att vara en indikator på hur riskabelt att introducera nya former av dessa valutor. I så fall skulle den amerikanska regeringen göra klokt i att fokusera på nya vägar för verkställighet innan de tar steg mot att implementera en CBDC före någon förståelse för hur man bäst kontrollerar stöld, bedrägeri och utpressning. Även när nya ansträngningar för att rikta in sig på utländska börser och andra kraftfulla mellanhänder med sanktioner börjar ta fart, skulle tillsynsmyndigheter vara klokt att vara försiktiga med att introducera nya valutor för snabbt innan de har koll på kryptovalutor. USA har länge varit fokuserat på att både främja det positiva med virtuella valutor och bekämpa deras olagliga användningar, men åtminstone för tillfället kan det vara vettigt att fokusera på det senare målet innan man öppnar nya möjligheter för cyberbrottslingar i form av ännu en sorts valuta.

Josephine Wolff är docent i cybersäkerhetspolicy och har varit knuten till The Fletcher School vid Tufts University sedan 2019.

Källa