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Las prioridades competitivas que enfrentan las criptoregulaciones de EE. UU.

Dado que la administración de Biden ha trabajado en los últimos meses para desarrollar regulaciones de criptomonedas, el gobierno de EE. UU. se encuentra atrapado entre dos extremos: no está dispuesto a bloquear activamente las transacciones de criptomonedas por temor a restringir una industria en crecimiento y potencialmente lucrativa, pero también está decidido a no rendirse por completo.


Las representaciones de las criptomonedas Bitcoin y Ethereum se colocan en dólares estadounidenses en esta ilustración tomada el 24 de enero de 2022. (REUTERS/Dado Ruvic/Illustration)

Como la administración de Biden ha trabajado en los últimos meses para desarrollar regulaciones de criptomonedas, el gobierno de EE. UU. se encuentra atrapado entre dos extremos: no está dispuesto a bloquear activamente las transacciones de criptomonedas por temor a restringir una industria en crecimiento y potencialmente lucrativa, pero también está decidido a no renunciar por completo a la vigilancia. pagos ilegales de criptomonedas y persiguiendo su papel en el ecosistema del cibercrimen. En una reciente orden ejecutiva y posteriores documentos de estrategia, el presidente Biden se ha comprometido tanto a apoyar el desarrollo de las criptomonedas como a restringir sus usos ilegales, dos objetivos que Estados Unidos ha luchado durante mucho tiempo por conciliar en lo que respecta al dinero digital. Y la administración de Biden dejó en claro en su orden ejecutiva cuánto quiere el gobierno de EE. UU. tener ambas cosas, promocionando los beneficios potenciales de las monedas virtuales para la "innovación financiera responsable", así como los riesgos que representan para los consumidores, inversores y el medio ambiente. “estabilidad financiera e integridad del sistema financiero”. La orden ejecutiva se extendió a todos los activos digitales, no solo a las criptomonedas, incluidas otras propiedades que existen solo en forma digital, como tokens no fungibles. Pero de todas las formas de activos digitales, las criptomonedas son las que presentan los mayores riesgos de seguridad, así como los mayores beneficios económicos potenciales.

En el último año, el equilibrio alcanzado por el gobierno de los EE. UU. entre alentar las empresas empresariales de criptomonedas y desalentar las actividades delictivas que aprovechan las criptomonedas parece haber cambiado un poco, debido tanto a la volatilidad de las monedas virtuales como a las crecientes preocupaciones sobre los tipos de delitos. habilitado por esas monedas. En particular, Estados Unidos parece cada vez más interesado en desarrollar políticas internas de criptomonedas que puedan tener un impacto global en las empresas criminales en el extranjero, incluida la sanción intercambios de criptomonedas y monederos individuales de criptomonedas, tanto como recuperar pagos en criptomonedas hecho a los criminales. Si bien estas son restricciones sobre el comportamiento de las personas y empresas estadounidenses, en última instancia están dirigidas a operaciones delictivas en el extranjero y dificultan que esos actores extranjeros se beneficien del delito cibernético internacional. Es demasiado pronto para decir si estas medidas recientes serán efectivas o exigibles o si se pueden ampliar para abordar todos los desafíos que plantean las criptomonedas. Pero está claro que marcan un importante paso adelante en la historia de la regulación de las criptomonedas de EE. UU. en términos de qué tan agresivo está dispuesto a ser el gobierno para perseguir a las empresas criminales de moneda virtual y también qué tan dispuesto está a ingresar al espacio de la moneda virtual en sí mismo con una posible moneda digital del banco central (CBDC).

Sanciones, arrestos y reclamos de rescate

Pocos países han sobresalido en la redacción y aplicación de regulaciones claras que rigen las monedas digitales, pero incluso para los estándares de un área de regulación profundamente ambigua y mal aplicada, Estados Unidos ha tenido problemas cuando se trata de definir no solo qué políticas promover, sino también cuáles son las deberían ser los objetivos de esas políticas. China, por ejemplo, ha adoptado una postura firme contra las criptomonedas al prohibiendo todas las transacciones de monedas virtuales con la esperanza de tomar medidas enérgicas contra el ciberdelito y el fraude, y simultáneamente ha comenzado despliegue de una red de servicios de cadena de bloques respaldada por el estado. El gobierno de El Salvador, por el contrario, ha hecha Bitcoin es una forma de moneda de curso legal, que requiere que todas las empresas acepten la criptomoneda como pago y crea un fideicomiso de $150 millones para facilitar las conversiones entre Bitcoin y dólares. Estados Unidos ha dividido en gran medida la diferencia al extender muchas regulaciones financieras existentes al mercado de criptomonedas en los Estados Unidos. Las leyes de Conozca a su cliente y las políticas y procedimientos contra el lavado de dinero se han aplicado a los intercambios de criptomonedas de EE. UU. durante años, pero estas medidas han hecho poco para evitar que las personas simplemente usen intercambios en otros países para sus transacciones ilícitas.

En respuesta, el gobierno de EE. UU. ha intensificado sus esfuerzos para combatir el delito cibernético en los tribunales y para incautar monedas virtuales supuestamente obtenidas como parte de esquemas criminales. Quizás la historia de éxito de más alto perfil de este esfuerzo fue la incautación el año pasado de 63,7 bitcoins, o aproximadamente $2,3 millones, del rescate de $4,4 millones. pagado por Colonial Pipeline a piratas informáticos que penetraron en el sistema de la empresa y paralizaron el suministro de combustible a la costa este. del Departamento de Justicia anuncio La incautación fue escasa en detalles (cómo exactamente el FBI había obtenido la clave privada para una de las billeteras de bitcoin que los delincuentes habían estado usando, por ejemplo), pero con mucha retórica oficial sobre cómo esta incautación marcó el final de una era en la que los delincuentes podían usar monedas virtuales con impunidad. “No hay lugar más allá del alcance del FBI para ocultar fondos ilícitos”, dijo el subdirector del FBI, Paul Abbate, citado.

La implicación fue que esto no fue un éxito único, sino el comienzo de un período de vigilancia mucho más seria de las transacciones de criptomonedas que daría lugar a incautaciones similares en el futuro. Menos de un año después, en febrero de 2022, el Departamento de Justicia detenido la pareja casada Ilya Lichtenstein y Heather Morgan en Nueva York por lavar aproximadamente $4.5 mil millones en criptomonedas robadas del intercambio Bitfinex en 2016 e incautaron más de $3.6 mil millones en criptomonedas robadas. Esa es una suma inusualmente grande para que las fuerzas del orden incauten ganancias en criptomonedas mal habidas; en comparación, la parte recuperada del rescate de Colonial Pipeline ascendió a solo $2.3 millones y varios otros rescates recuperados y sumas de criptomonedas han sido mucho menores. alrededor de $500,000. En comparación, la reciente violación del intercambio Binance resultó en pérdidas de $570 millones. Si bien es difícil decir exactamente qué parte de los pagos de criptomonedas robados o extorsionados se han recuperado, ya que se sabe muy poco sobre los costos generales de estos delitos cibernéticos, las sumas recuperadas probablemente sigan siendo una fracción relativamente pequeña, pero creciente, del conjunto total de criptomonedas criminales. fondos. Al mismo tiempo, la recuperación de los fondos de Bitfinex sugiere que las fuerzas del orden pueden estar apuntando con éxito a algunos de los delincuentes más importantes o de gran escala con sus investigaciones.

Los signos más prometedores de progreso para la regulación de las criptomonedas no se encuentran en los esfuerzos de aplicación de la ley para atrapar a los ciberdelincuentes y recuperar sus ganancias ilícitas, sino en los esfuerzos del Departamento del Tesoro para dificultarles la recepción de esas ganancias en primer lugar. El 21 de septiembre de 2021, el Departamento del Tesoro Anunciado sus primeras sanciones contra un cambio de moneda virtual y transacciones bloqueadas con el intercambio Suex con sede en Rusia. Según el Departamento del Tesoro, más del 40% de las transacciones en Suex se asociaron con actividades delictivas y, al cortar el intercambio del sistema financiero de los EE. UU., el departamento pretendía dificultar que los delincuentes en línea procesen las transacciones. Por supuesto, eludir estas restricciones es simple: simplemente cambie a un intercambio no autorizado, por lo que la única forma de que esta estrategia funcionara era que el gobierno de EE. UU. monitoreara continuamente en qué intercambios confiaban los delincuentes y actualizara su lista de bloqueo. Así que fue una señal prometedora cuando el 8 de noviembre de 2021, menos de dos meses después de las sanciones de Suex, el Departamento del Tesoro siguió con más sanciones, esta vez dirigida a la casa de cambio de moneda virtual Chatex, otra casa de cambio rusa vinculada a Suex, así como a tres de los proveedores de Chatex. Luego, en abril de 2022, el Departamento del Tesoro adicional un tercer intercambio que opera en Rusia, Garantex, a la lista, luego de determinar que más de $100 millones en transacciones procesadas por Garantex estaban asociadas con actores ilícitos y mercados ilegales en línea. En mayo de 2022, Hacienda dio un paso más y sancionada mezclador de moneda virtual Blender.io que ayudó a actores como Corea del Norte a ofuscar su actividad ilegal de criptomoneda al mezclar fondos de diferentes transacciones de moneda virtual antes de transmitir esos fondos a sus destinatarios finales, haciendo que las transacciones sean más difíciles de rastrear.

Queda por ver si Estados Unidos puede mantener esa lista de intermediarios de criptomonedas sancionados actualizada y lo suficientemente completa como para hacer mella real en las ganancias del ciberdelito en el extranjero, pero por primera vez, están siguiendo una estrategia que en realidad podría haber una oportunidad de tener éxito. El éxito significaría que los delincuentes tendrían que dedicar tiempo real y esfuerzo para identificar y pasar a nuevas organizaciones intermediarias, incluidos intercambios y mezcladores, para recibir pagos y rescates de víctimas estadounidenses. Por lo tanto, si la tasa de ataques de ransomware se ralentizara o cambiara a objetivos fuera de los EE. UU., o si a las víctimas se les pidiera de forma rutinaria que realizaran pagos a través de entidades sancionadas, eso sugeriría que este enfoque podría estar impidiendo efectivamente que los delincuentes reciban pagos o encuentren organizaciones que lo harían. ayudarles a procesar dichos pagos.

El impulso de una moneda digital del banco central de EE. UU.

Estas sanciones más agresivas y los esfuerzos policiales dirigidos a las criptomonedas en el último año se produjeron junto con un llamado a los Estados Unidos para desarrollar una moneda digital del banco central (CBDC). En la orden ejecutiva de marzo de 2022, el presidente Biden calificó esto como una prioridad a la par de tomar medidas enérgicas contra los delitos cibernéticos habilitados para criptomonedas, y escribió: “Mi administración otorga la máxima urgencia a los esfuerzos de investigación y desarrollo en el diseño potencial y las opciones de implementación de un United. CBDC de los Estados Unidos”. Pero la orden ejecutiva también reconoció que el desarrollo de una CBDC de EE. UU. todavía se encontraba en una etapa relativamente temprana y alentó a la Reserva Federal a "continuar con su investigación, experimentación y evaluación de CBDC en curso" en lugar de comprometerse con un cronograma o implementación específicos. A diferencia de las criptomonedas, las CBDC están destinadas a ser centralizadas, emitidas y, en algunos casos, administradas directamente por los bancos centrales en lugar de cadenas de bloques públicas y descentralizadas. Con el respaldo de un banco central, las CBDC podrían competir más directamente con las monedas estables que con otras criptomonedas como Bitcoin, que no están vinculadas a un activo de referencia. Idealmente, las CBDC ofrecerían algunos de los beneficios de las criptomonedas (transacciones rápidas, innovación, inclusión financiera) y, al igual que las monedas estables, compensarían algunos de los riesgos, como la volatilidad, la actividad delictiva y la minería intensiva en energía.

El esfuerzo por desarrollar CBDC está impulsado en parte por el deseo de los gobiernos nacionales de suplantar las criptomonedas con una forma de moneda virtual que se diseñará para cumplir con los sistemas y regulaciones financieras existentes. Pero es difícil imaginar a muchos de los usuarios de criptomonedas que se sintieron atraídos por el diseño de cadena de bloques descentralizado de Bitcoin o Ethereum queriendo usar algo como un CBDC. Y mucho depende de la detalles de esos diseños—exactamente qué tan centralizadas serán estas monedas, qué tan anónimas, qué tan rastreables, qué tan susceptibles al fraude— es difícil determinar en esta etapa temprana quién, si es que alguien, querrá usar tales monedas virtuales respaldadas por el estado y qué beneficios, si cualquiera, proporcionarán más allá de las formas de moneda existentes. Hasta ahora, China es el país que más ha sido comprometido agresivamente al desarrollo de una CBDC, quizás en parte debido a su determinación de acabar con cualquier competidor del sector privado en el espacio de las criptomonedas.

Si los esfuerzos policiales y las sanciones cambiarias representan los intentos de Estados Unidos de perseguir las desventajas de las criptomonedas a través de medidas políticas más agresivas, el impulso de los proyectos piloto de CBDC parece estar orientado a tratar de preservar algunos de los beneficios potenciales que se suponía que proporcionarían las monedas virtuales. . Muchos de esos beneficios, particularmente la inclusión financiera y el acceso más fácil a la moneda para las personas no bancarizadas, han resultó en gran medida esquivo. Las personas que parecen haberse beneficiado más de las criptomonedas no no estaban bancarizadas, sino empresarios con fácil acceso al capital y la capacidad de tratar las criptomonedas como inversiones en lugar de usarlas como un medio para cubrir los gastos necesarios. En ese sentido, el desarrollo de CBDC puede no ser tanto un medio para reemplazar las criptomonedas como un intento de cumplir algunas de sus promesas aún no realizadas para un grupo más grande de personas.

También hay importantes preocupaciones sobre la privacidad y la seguridad vinculados a las CBDC. Por ejemplo, los bancos centrales podrían decidir implementar CBDC de tal manera que tengan una idea de las decisiones de gasto y el historial de pago de las personas. Este es un temor particular de los gobiernos autoritarios que podrían ver a las CBDC como una oportunidad para vigilar a su población, aunque muchos bancos centrales, incluyendo la Reserva Federal de EE.UU., se han comprometido con modelos CBDC intermediados que protegerían la privacidad de los usuarios a través de una combinación de encriptación sólida e intermediarios que protegerían los datos para que el gobierno no acceda directamente a ellos. Pero los mecanismos exactos mediante los cuales se protegerían esos datos, así como quién tendría acceso a ellos en qué circunstancias, siguen siendo confusos, ya que muchos países aún no han decidido la implementación de sus CBDC.

Los banqueros centrales estadounidenses parecen ser conscientes de estas preocupaciones. “Si bien el nivel de información de identificación personal (PII) recopilada de los usuarios variará ampliamente según la implementación, una CBDC de propósito general probablemente implicaría la recopilación y el almacenamiento de PII confidencial e información sobre las transacciones financieras de los usuarios. Dada la sensibilidad de esta información, los bancos centrales y otras instituciones involucradas en la implementación de una CBDC deberían garantizar que esta información se mantenga de forma segura para evitar daños a los consumidores por fraude y robo que surjan de la PII robada, así como la divulgación no autorizada de información. " la reserva Federal observado en una entrada de blog de febrero. Pero como implica esa declaración, los banqueros estadounidenses no están más cerca de averiguar cómo, exactamente, mitigar esos riesgos o qué significaría mantener dicha información "seguramente".

  1. El auge de las criptomonedas ha demostrado cuán difícil es hacer cumplir las regulaciones financieras existentes en el contexto de las nuevas monedas y predecir cómo se utilizarán esas nuevas monedas y quién las utilizará. Esa no es una razón para renunciar a todas las nuevas formas de moneda, pero es una razón para abordarlas con cautela y con la vista puesta en las oportunidades de abuso y actividad ilícita. También es una razón para tener menos confianza sobre qué tipos de beneficios podrá ofrecer una CBDC de manera realista, especialmente porque muchos de ellos podrían abordarse a través de otros, cambios menos radicales a las instituciones e instrumentos financieros existentes.

Un camino a seguir para la regulación de las criptomonedas

Los reguladores han tardado años en reconocer y abordar el hecho de que exigir que los intercambios de criptomonedas con sede en los EE. UU. se adhieran a ciertos requisitos sobre la recopilación de información sobre sus clientes y la prevención del lavado de dinero ha tenido efectos mínimos en la industria del delito cibernético, en gran parte internacional. Incluso después de una década de esfuerzos destinados a descubrir cómo regular las criptomonedas de manera efectiva, los Estados Unidos y otros países continúan luchando para hacer cumplir sus propias regulaciones debido a la inconsistencia de las regulaciones internacionales y la facilidad con la que los delincuentes pueden crear nuevas billeteras y cuentas de criptomonedas. cuando los suyos son el blanco de las fuerzas del orden. Hay desarrollos claramente positivos en los últimos años que indican que el gobierno de los EE. UU. está avanzando en el uso de la gama completa de mecanismos regulatorios a su disposición para atacar no solo a los delincuentes, sino también a la infraestructura de criptomonedas subyacente que los respalda, incluidos los intercambios y los mezcladores. Este enfoque para apuntar a los intermediarios de criptomonedas maliciosos puede resultar eficaz, pero mucho dependerá de la rapidez con la que se actualicen estas listas de intermediarios que se sabe que están asociados con delincuentes y de la dificultad que les resulte a los delincuentes para encontrar empresas alternativas con las que trabajar.

Idealmente, la regulación de las criptomonedas progresaría en dos fases en el futuro. La primera fase enfatizaría la importancia de controlar el flujo de criptomonedas a los delincuentes manteniendo listas actualizadas de intermediarios sancionados y brindando a las personas y empresas de EE. UU. instrucciones fáciles y claras sobre cómo averiguar si estaban haciendo negocios con alguno de esos. compañías extranjeras. Al mismo tiempo, se necesitaría un análisis a gran escala de si estos esfuerzos realmente estaban reduciendo los flujos financieros ilícitos hacia empresas delictivas para comprender el impacto general de estas medidas. Al concentrar los recursos del gobierno en vigilar a los intermediarios de criptomonedas y medir los impactos de esos esfuerzos de vigilancia, los reguladores podrían comprender mejor si existe o no un camino viable para el uso legal de las criptomonedas como herramienta para la inclusión financiera.

Los componentes de medición de esta primera fase de formulación de políticas informarán la segunda fase. Si estos esfuerzos de medición indican que la aplicación de la ley ha tenido éxito en sofocar los flujos de criptomonedas ilegales, entonces será una señal fuerte para que el gobierno avance con los planes para un CBDC porque los usos ilegales de las monedas virtuales se pueden controlar de manera efectiva. Sin embargo, si los esfuerzos de medición de la primera fase sugieren, en cambio, que se ha logrado poco o ningún progreso para detener los usos delictivos de las monedas virtuales, eso será un indicador de cuán riesgoso podría ser introducir nuevas formas de esas monedas. En ese caso, el gobierno de EE. UU. haría bien en centrarse en nuevas vías de aplicación antes de tomar medidas para implementar una CBDC antes de comprender cuál es la mejor manera de controlar el robo, el fraude y la extorsión. A pesar de que los nuevos esfuerzos para apuntar a las bolsas de valores en el extranjero y otros intermediarios poderosos con sanciones comienzan a ganar cierto impulso, los reguladores deberían ser cautelosos al introducir nuevas monedas demasiado rápido antes de tener un control sobre las criptomonedas. Estados Unidos se ha centrado durante mucho tiempo tanto en promover los aspectos positivos de las monedas virtuales como en combatir sus usos ilícitos, pero al menos por el momento, podría tener sentido centrarse en el último objetivo antes de abrir nuevas oportunidades para los ciberdelincuentes en forma de otro tipo de moneda más.

Josefina Wolff es profesor asociado de política de seguridad cibernética y ha estado asociado con The Fletcher School en la Universidad de Tufts desde 2019.

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