Die konkurrierenden Prioritäten der US-Kryptoregulierung

Darstellungen der Kryptowährungen Bitcoin und Ethereum werden in dieser Illustration vom 24. Januar 2022 auf US-Dollar gesetzt. (REUTERS/Dado Ruvic/Illustration)

Während die Biden-Administration in den letzten Monaten an der Entwicklung von Kryptowährungsvorschriften gearbeitet hat, befindet sich die US-Regierung zwischen zwei Extremen gefangen: nicht bereit, Kryptowährungstransaktionen aktiv zu blockieren, aus Angst, eine wachsende und potenziell lukrative Industrie einzuschränken, aber auch entschlossen, die Überwachung nicht vollständig aufzugeben illegale Kryptowährungszahlungen und die Verfolgung ihrer Rolle im Ökosystem der Cyberkriminalität. In einer kürzlichen oberster Befehl und anschließend Strategiedokumentehat sich Präsident Biden verpflichtet, sowohl die Entwicklung von Kryptowährungen zu unterstützen als auch ihre illegale Verwendung einzuschränken, zwei Ziele, die die Vereinigten Staaten in Bezug auf digitales Geld seit langem zu vereinbaren versuchen. Und die Biden-Administration machte in ihrer Exekutivverordnung deutlich, wie sehr die US-Regierung beides haben will, indem sie die potenziellen Vorteile virtueller Währungen für „verantwortungsvolle Finanzinnovationen“ sowie die Risiken anpries, die sie für Verbraucher, Investoren und andere darstellen „Finanzstabilität und Integrität des Finanzsystems“. Die Exekutivverordnung erstreckte sich auf alle digitalen Vermögenswerte – nicht nur Kryptowährungen – einschließlich anderem Eigentum, das nur in digitaler Form existiert, wie z. B. nicht fungible Token. Aber von allen Formen digitaler Vermögenswerte sind Kryptowährungen die Art, die die größten Sicherheitsrisiken sowie die größten potenziellen wirtschaftlichen Vorteile darstellen.

Im vergangenen Jahr scheint sich das von der US-Regierung getroffene Gleichgewicht zwischen der Förderung unternehmerischer Kryptowährungsvorhaben und der Abschreckung krimineller Aktivitäten unter Nutzung von Kryptowährungen etwas verschoben zu haben, was sowohl auf die Volatilität der virtuellen Währungen selbst als auch auf die wachsende Besorgnis über die Arten von Verbrechen zurückzuführen ist durch diese Währungen ermöglicht. Insbesondere die Vereinigten Staaten scheinen zunehmend daran interessiert zu sein, inländische Kryptowährungsrichtlinien zu entwickeln, die globale Auswirkungen auf kriminelle Unternehmen im Ausland haben können, einschließlich Sanktionen Austausch von Kryptowährungen und individuelle Wallets für Kryptowährungen, ebenso gut wie Rückforderung von Kryptowährungszahlungen zu Verbrechern gemacht. Dies sind zwar Beschränkungen des Verhaltens von US-Personen und -Unternehmen, sie zielen jedoch letztendlich auf kriminelle Operationen im Ausland ab und erschweren es diesen ausländischen Akteuren, von internationaler Cyberkriminalität zu profitieren. Es ist noch zu früh zu sagen, ob diese jüngsten Maßnahmen wirksam oder durchsetzbar sein werden oder ob sie ausgeweitet werden können, um das volle Ausmaß der Herausforderungen anzugehen, die durch Kryptowährungen entstehen. Aber es ist klar, dass sie einen bedeutenden Schritt nach vorne in der Geschichte der US-Kryptowährungsregulierung darstellen, in Bezug darauf, wie aggressiv die Regierung bereit ist, gegen kriminelle virtuelle Währungsunternehmen vorzugehen, und auch, wie bereit sie ist, in den virtuellen Währungsraum selbst einzudringen eine potenzielle digitale Währung der Zentralbank (CBDC).

Sanktionen, Verhaftungen und Lösegeldforderungen

Nur wenige Länder haben sich darin hervorgetan, klare Vorschriften für digitale Währungen zu schreiben und durchzusetzen, aber selbst nach den Maßstäben eines zutiefst zweideutigen und schlecht durchgesetzten Regulierungsbereichs haben die Vereinigten Staaten Probleme, wenn es darum geht, nicht nur zu definieren, welche Richtlinien gefördert werden sollen, sondern auch was Ziele dieser Politiken sein sollten. China zum Beispiel hat eine starke Haltung gegen Kryptowährungen eingenommen verbieten alle Transaktionen virtueller Währungen in der Hoffnung, gegen Cyberkriminalität und Betrug vorzugehen, und es hat gleichzeitig begonnen Einführung eines staatlich unterstützten Blockchain-Dienstleistungsnetzwerks. Die Regierung von El Salvador dagegen schon gemacht Bitcoin ist eine Form des gesetzlichen Zahlungsmittels, das verlangt, dass alle Unternehmen die Kryptowährung als Zahlungsmittel akzeptieren und einen Treuhandfonds in Höhe von $150 Millionen schaffen, um die Umrechnung zwischen Bitcoin und Dollar zu erleichtern. Die Vereinigten Staaten haben den Unterschied weitgehend aufgeteilt, indem sie viele bestehende Finanzvorschriften auf den Kryptowährungsmarkt in den Vereinigten Staaten ausgeweitet haben. Know-Your-Customer-Gesetze und Anti-Geldwäsche-Richtlinien und -Verfahren werden seit Jahren auf US-Kryptowährungsbörsen angewendet, aber diese Maßnahmen haben wenig dazu beigetragen, die Menschen daran zu hindern, einfach Börsen in anderen Ländern für ihre illegalen Transaktionen zu nutzen.

Als Reaktion darauf hat die US-Regierung ihre Bemühungen verstärkt, Cyberkriminalität vor Gericht zu bekämpfen und virtuelle Währungen zu beschlagnahmen, die angeblich im Rahmen krimineller Machenschaften erlangt wurden. Die vielleicht prominenteste Erfolgsgeschichte dieser Bemühungen war die Beschlagnahme von 63,7 Bitcoins oder ungefähr $2,3 Millionen des Lösegeldes in Höhe von $4,4 Millionen im vergangenen Jahr bezahlt von Colonial Pipeline an Hacker, die in das System des Unternehmens eindrangen und die Versorgung der Ostküste mit Treibstoff lahmlegten. Die des Justizministeriums Bekanntmachung der Beschlagnahme war wenig detailliert – wie genau das FBI zum Beispiel den privaten Schlüssel für eine der Bitcoin-Geldbörsen erhalten hatte, die die Kriminellen benutzt hatten –, aber stark von offizieller Rhetorik darüber, wie diese Beschlagnahme das Ende einer Ära signalisierte, in der Kriminelle es konnten ungestraft virtuelle Währungen verwenden. „Es gibt keinen Ort außerhalb der Reichweite des FBI, um illegale Gelder zu verbergen“, wurde der stellvertretende Direktor des FBI, Paul Abbate, zitiert.

Die Implikation war, dass dies kein einmaliger Erfolg war, sondern der Beginn einer Periode viel ernsthafterer Überwachung von Kryptowährungstransaktionen, die in Zukunft zu ähnlichen solchen Beschlagnahmen führen würde. Weniger als ein Jahr später, im Februar 2022, das Justizministerium verhaftet das Ehepaar Ilya Lichtenstein und Heather Morgan in New York für das Waschen von rund $4,5 Milliarden in Kryptowährung, die 2016 von der Börse Bitfinex gestohlen wurden, und beschlagnahmte mehr als $3,6 Milliarden in gestohlener Kryptowährung. Das ist eine ungewöhnlich große Summe für die Strafverfolgungsbehörden, um unrechtmäßig erlangte Kryptowährungsgewinne zu beschlagnahmen – im Vergleich dazu belief sich der zurückgewonnene Teil des Lösegelds aus der Colonial Pipeline auf nur $2,3 Millionen und mehrere andere zurückgewonnene Lösegelder und Kryptowährungsbeträge waren viel kleiner. rund $500.000. Zum Vergleich: Der jüngste Bruch der Börse Binance führte dazu Verluste von $570 Millionen. Obwohl es schwierig ist, genau zu sagen, welcher Anteil gestohlener oder erpresster Kryptowährungszahlungen zurückgefordert wurde, da sehr wenig über die Gesamtkosten dieser Cyberkriminalität bekannt ist, bleiben die zurückgewonnenen Summen wahrscheinlich ein relativ kleiner – aber wachsender – Bruchteil des gesamten Pools an krimineller Kryptowährung Mittel. Gleichzeitig deutet der Abruf der Bitfinex-Gelder darauf hin, dass die Strafverfolgungsbehörden mit ihren Ermittlungen möglicherweise erfolgreich auf einige der wichtigsten oder größten Kriminellen abzielen.

Die vielversprechendsten Anzeichen für Fortschritte bei der Regulierung von Kryptowährungen liegen nicht in den Bemühungen der Strafverfolgungsbehörden, Cyberkriminelle zu fangen und ihre illegalen Gewinne zurückzufordern, sondern in den Bemühungen des Finanzministeriums, es ihnen zu erschweren, diese Gewinne überhaupt zu erhalten. Am 21. September 2021 das Finanzministerium angekündigt seine allerersten Sanktionen gegen einen virtuellen Geldwechsel und blockierte Transaktionen mit der in Russland ansässigen Börse Suex. Nach Angaben des Finanzministeriums wurden mehr als 401 TP2T Transaktionen auf Suex mit kriminellen Aktivitäten in Verbindung gebracht, und durch die Unterbrechung des Austauschs vom US-Finanzsystem wollte das Ministerium es Online-Kriminellen erschweren, Transaktionen zu verarbeiten. Natürlich ist es einfach, diese Beschränkungen zu umgehen – wechseln Sie einfach zu einer nicht sanktionierten Börse –, sodass diese Strategie nur funktionieren konnte, wenn die US-Regierung kontinuierlich überwachte, auf welche Börsen sich Kriminelle verlassen, und ihre Sperrliste zu aktualisieren. Es war also ein vielversprechendes Zeichen, als das Finanzministerium am 8. November 2021, weniger als zwei Monate nach den Suex-Sanktionen, nachlegte mehr Sanktionen, diesmal gegen die virtuelle Währungsbörse Chatex, eine weitere mit Suex verbundene russische Börse, sowie drei Lieferanten von Chatex. Dann, im April 2022, das Finanzministerium hinzugefügt eine dritte in Russland tätige Börse, Garantex, wurde in die Liste aufgenommen, nachdem festgestellt wurde, dass mehr als $100 Millionen der von Garantex verarbeiteten Transaktionen mit illegalen Akteuren und illegalen Online-Märkten in Verbindung gebracht wurden. Im Mai 2022 ging Treasury noch einen Schritt weiter und sanktioniert Der virtuelle Währungsmixer Blender.io, der Akteuren wie Nordkorea dabei half, ihre illegalen Kryptowährungsaktivitäten zu verschleiern, indem sie Gelder aus verschiedenen virtuellen Währungstransaktionen mischten, bevor sie diese Gelder an ihre endgültigen Empfänger überwiesen, wodurch die Transaktionen schwieriger nachzuverfolgen waren.

Es bleibt abzuwarten, ob die Vereinigten Staaten diese Liste der sanktionierten Kryptowährungsvermittler aktuell und umfassend genug halten können, um die Gewinne aus der Cyberkriminalität im Ausland wirklich zu beeinträchtigen, aber zum ersten Mal verfolgen sie eine Strategie, die dies tatsächlich hätte tun können eine Chance auf Erfolg. Erfolg würde bedeuten, dass Kriminelle in Echtzeit Zeit und Mühe aufwenden müssen, um neue zwischengeschaltete Organisationen, einschließlich Börsen und Mixer, zu identifizieren und zu ihnen zu wechseln, um Zahlungen und Lösegelder von US-Opfern zu erhalten. Wenn sich also die Rate der Ransomware-Angriffe verlangsamt oder auf Ziele außerhalb der USA verlagert oder Opfer routinemäßig aufgefordert werden, Zahlungen über sanktionierte Stellen zu leisten, würde dies darauf hindeuten, dass dieser Ansatz Kriminelle effektiv daran hindern könnte, Zahlungen zu erhalten oder Organisationen zu finden, die dies tun würden ihnen helfen, solche Zahlungen zu verarbeiten.

Der Vorstoß für eine digitale Währung der US-Zentralbank

Diese aggressiveren Sanktionen und polizeilichen Bemühungen gegen Kryptowährungen im vergangenen Jahr erfolgten parallel zu einem Aufruf an die Vereinigten Staaten, eine digitale Zentralbankwährung (CBDC) zu entwickeln. In der Exekutivverordnung vom März 2022 nannte Präsident Biden dies als eine Priorität, die dem harten Vorgehen gegen kryptowährungsgestützte Cyberkriminalität gleichkommt, und schrieb: „Meine Regierung misst den Forschungs- und Entwicklungsbemühungen in Bezug auf die potenziellen Gestaltungs- und Einsatzoptionen eines Vereinigten Königreichs höchste Dringlichkeit bei Staaten CBDC.“ Die Exekutivverordnung räumte jedoch auch ein, dass sich die Entwicklung eines US-CBDC noch in einem relativ frühen Stadium befinde, und ermutigte die Federal Reserve, „ihre laufende CBDC-Forschung, -Experimente und -Evaluierung fortzusetzen“, anstatt sich auf einen bestimmten Zeitplan oder eine bestimmte Umsetzung festzulegen. Im Gegensatz zu Kryptowährungen sollen CBDCs zentralisiert, ausgegeben und in einigen Fällen direkt von Zentralbanken verwaltet werden und nicht von öffentlichen, dezentralisierten Blockchains. Angesichts der Unterstützung einer Zentralbank könnten CBDCs direkter mit Stablecoins konkurrieren als andere Kryptowährungen wie Bitcoin, die nicht an einen Referenzwert gebunden sind. Im Idealfall würden CBDCs einige der Vorteile von Kryptowährungen bieten – schnelle Transaktionen, Innovation, finanzielle Inklusion – und gleichzeitig, wie Stablecoins, einige der Risiken wie Volatilität, kriminelle Aktivitäten und energieintensives Mining ausgleichen.

Die Bemühungen zur Entwicklung von CBDCs werden teilweise von dem Wunsch der nationalen Regierungen angetrieben, Kryptowährungen durch eine Form virtueller Währung zu ersetzen, die so konzipiert ist, dass sie den bestehenden Finanzsystemen und -vorschriften entspricht. Aber es ist schwer vorstellbar, dass viele der Benutzer von Kryptowährungen, die vom dezentralen Blockchain-Design von Bitcoin oder Ethereum angezogen wurden, so etwas wie eine CBDC verwenden möchten. Und so viel hängt davon ab Besonderheiten dieser Entwürfe– wie genau diese Währungen zentralisiert sein werden, wie anonym, wie rückverfolgbar, wie anfällig für Betrug – dass es in diesem frühen Stadium schwierig ist, festzustellen, wer, wenn überhaupt, solche staatlich unterstützten virtuellen Währungen verwenden möchte und welche Vorteile, wenn alle, sie werden über bestehende Formen der Währung hinausgehen. Bisher ist China das Land mit den meisten aggressiv engagiert zur Entwicklung eines CBDC, vielleicht teilweise aufgrund seiner Entschlossenheit, alle Konkurrenten des privaten Sektors im Bereich der Kryptowährung auszumerzen.

Wenn die Polizeibemühungen und Börsensanktionen die Versuche der Vereinigten Staaten darstellen, die Nachteile von Kryptowährungen durch aggressivere politische Maßnahmen anzugehen, scheint der Vorstoß für CBDC-Pilotprojekte darauf ausgerichtet zu sein, einige der potenziellen Vorteile zu erhalten, die virtuelle Währungen bieten sollten . Viele dieser Vorteile, insbesondere die finanzielle Inklusion und der leichtere Zugang zu Währungen für Menschen ohne Bankkonto, haben sie erwies sich als weitgehend schwer fassbar. Die Menschen, die anscheinend am meisten von Kryptowährungen profitiert haben, waren keine Banklosen, sondern Unternehmer mit leichtem Zugang zu Kapital und der Fähigkeit, Kryptowährungen als Investitionen zu behandeln, anstatt sie als Mittel zur Deckung notwendiger Ausgaben zu verwenden. In dieser Hinsicht ist die Entwicklung von CBDCs möglicherweise weniger ein Mittel, um Kryptowährungen zu ersetzen, als vielmehr ein Versuch, einige ihrer noch nicht realisierten Versprechen für eine größere Gruppe von Menschen einzulösen.

Es gibt auch signifikante Bedenken in Bezug auf Datenschutz und Sicherheit mit CBDCs verknüpft. Beispielsweise könnten Zentralbanken beschließen, CBDCs so zu implementieren, dass sie Einblick in die Ausgabenentscheidungen und die Zahlungshistorie von Einzelpersonen erhalten. Dies ist eine besondere Befürchtung autoritärer Regierungen, die CBDCs als Gelegenheit zur Überwachung ihrer Bevölkerung betrachten könnten, obwohl viele Zentralbanken, einschließlich der US-Notenbank, haben sich zu zwischengeschalteten CBDC-Modellen verpflichtet, die die Privatsphäre der Benutzer durch eine Kombination aus starker Verschlüsselung und Vermittlern schützen würden, die Daten vor dem direkten Zugriff durch die Regierung schützen würden. Aber die genauen Mechanismen, durch die diese Daten geschützt würden – und wer unter welchen Umständen Zugriff darauf hätte – bleiben unklar, da viele Länder noch nicht über die Umsetzung ihrer CBDCs entschieden haben.

US-Notenbanker scheinen sich dieser Bedenken bewusst zu sein. „Während der Umfang der von Benutzern gesammelten personenbezogenen Daten (PII) je nach Implementierung stark variieren wird, würde ein CBDC für allgemeine Zwecke wahrscheinlich die Sammlung und Speicherung sensibler PII und Informationen über die Finanztransaktionen der Benutzer beinhalten. Angesichts der Sensibilität dieser Informationen müssten Zentralbanken und andere Institutionen, die an der Umsetzung eines CBDC beteiligt sind, sicherstellen, dass diese Informationen sicher aufbewahrt werden, um Schaden für Verbraucher durch Betrug und Diebstahl aufgrund gestohlener personenbezogener Daten sowie unbefugte Offenlegung von Informationen zu verhindern. “ die Federal Reserve beobachtet in einem Februar-Blogbeitrag. Aber wie diese Aussage impliziert, sind die US-Banker der Frage, wie genau diese Risiken gemindert werden können oder was es bedeuten würde, solche Informationen „sicher“ aufzubewahren, keinen Schritt näher gekommen.

1. Der Aufstieg von Kryptowährungen hat gezeigt, wie schwierig es ist, bestehende Finanzvorschriften im Zusammenhang mit neuen Währungen durchzusetzen und vorherzusagen, wie und von wem diese neuen Währungen verwendet werden. Das ist kein Grund, allen neuen Zahlungsmitteln abzuschwören, aber es ist ein Grund, ihnen vorsichtig und mit Blick auf die Möglichkeiten für Missbrauch und illegale Aktivitäten zu begegnen. Es ist auch ein Grund, weniger zuversichtlich zu sein, welche Arten von Vorteilen ein CBDC realistischerweise bieten kann, zumal viele davon potenziell durch andere, weniger radikale Änderungen zu bestehenden Finanzinstituten und -instrumenten.

Ein Weg nach vorne für die Regulierung von Kryptowährungen

Es hat Jahre gedauert, bis die Aufsichtsbehörden die Tatsache anerkannt und angegangen sind, dass die Verpflichtung von in den USA ansässigen Kryptowährungsbörsen, bestimmte Anforderungen zur Erfassung von Informationen über ihre Kunden und zur Verhinderung von Geldwäsche einzuhalten, nur minimale Auswirkungen auf die weitgehend internationale Branche der Cyberkriminalität hatte. Selbst nach einem Jahrzehnt der Bemühungen, Kryptowährungen effektiv zu regulieren, kämpfen die Vereinigten Staaten und andere Länder aufgrund der Inkonsistenz internationaler Vorschriften und der Leichtigkeit, mit der Kriminelle neue Kryptowährungs-Wallets und -Konten erstellen können, weiterhin damit, ihre eigenen Vorschriften durchzusetzen wenn ihre von der Strafverfolgung ins Visier genommen werden. Es gibt eindeutig positive Entwicklungen in den letzten Jahren, die darauf hindeuten, dass die US-Regierung Fortschritte bei der Nutzung der gesamten Palette der ihr zur Verfügung stehenden Regulierungsmechanismen macht, um nicht nur Kriminelle, sondern auch die zugrunde liegende Kryptowährungsinfrastruktur, die sie unterstützt, einschließlich Börsen und Mixer, ins Visier zu nehmen. Dieser Ansatz zur Bekämpfung bösartiger Kryptowährungsvermittler kann sich als effektiv erweisen, aber viel wird davon abhängen, wie schnell diese Listen von Vermittlern, von denen bekannt ist, dass sie mit Kriminellen in Verbindung gebracht werden, aktualisiert werden können und wie schwierig es für Kriminelle sein wird, alternative Unternehmen zu finden, mit denen sie zusammenarbeiten können.

Im Idealfall würde die Regulierung der Kryptowährung in zwei Phasen fortschreiten. In der ersten Phase würde die Bedeutung der Kontrolle des Flusses von Kryptowährungen an Kriminelle hervorgehoben, indem aktuelle Listen sanktionierter Vermittler geführt und US-Bürgern und Unternehmen einfache und klare Anweisungen gegeben werden, wie sie herausfinden können, ob sie mit solchen Geschäfte machen ausländische Firmen. Gleichzeitig wäre eine groß angelegte Analyse erforderlich, ob diese Bemühungen tatsächlich dazu beitragen, illegale Finanzströme an kriminelle Unternehmen zu verringern, um die Gesamtwirkung dieser Maßnahmen zu verstehen. Durch die Konzentration staatlicher Ressourcen auf die Überwachung von Kryptowährungsvermittlern und die Messung der Auswirkungen dieser Überwachungsbemühungen könnten die Regulierungsbehörden besser verstehen, ob es einen gangbaren Weg für die rechtmäßige Verwendung von Kryptowährungen als Instrument zur finanziellen Inklusion gibt oder nicht.

Die Messkomponenten dieser ersten Phase der Politikgestaltung werden in die zweite Phase einfließen. Wenn diese Messbemühungen darauf hindeuten, dass es den Strafverfolgungsbehörden gelungen ist, illegale Kryptowährungsströme abzuwürgen, dann ist dies ein starkes Signal an die Regierung, die Pläne für eine CBDC voranzutreiben, da die illegale Verwendung virtueller Währungen wirksam kontrolliert werden kann. Wenn die Messbemühungen der ersten Phase jedoch darauf hindeuten, dass wenig oder gar keine Fortschritte bei der Eindämmung der kriminellen Nutzung virtueller Währungen erzielt wurden, ist dies ein Indikator dafür, wie riskant die Einführung neuer Formen dieser Währungen sein könnte. In diesem Fall wäre die US-Regierung gut beraten, sich auf neue Wege zur Durchsetzung zu konzentrieren, bevor sie Schritte zur Implementierung eines CBDC unternimmt, bevor sie sich darüber im Klaren ist, wie Diebstahl, Betrug und Erpressung am besten kontrolliert werden können. Auch wenn neue Bemühungen, ausländische Börsen und andere mächtige Intermediäre mit Sanktionen zu belegen, allmählich an Fahrt gewinnen, sollten die Regulierungsbehörden vorsichtig sein, wenn sie neue Währungen zu schnell einführen, bevor sie Kryptowährungen in den Griff bekommen. Die Vereinigten Staaten konzentrieren sich seit langem darauf, sowohl die Vorteile virtueller Währungen zu fördern als auch ihre illegale Verwendung zu bekämpfen, aber zumindest vorerst könnte es sinnvoll sein, sich auf das letztere Ziel zu konzentrieren, bevor neue Möglichkeiten für Cyberkriminelle in Form von Bitcoin eröffnet werden noch eine andere Art von Währung.

Josefine Wolff ist außerordentlicher Professor für Cybersicherheitspolitik und seit 2019 mit der Fletcher School an der Tufts University verbunden.

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